I. Antecedentes.
1. Mediante escrito de 15 de marzo de 2019, registrado en el Tribunal el día 18 inmediato siguiente, el abogado del Estado, al amparo del artículo 161.2 CE y de lo dispuesto en el Título V LOTC, impugnó, en representación del Gobierno, la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, del Parlamento de Cataluña, de creación de la Comisión de Investigación sobre la Monarquía, publicada en el “Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya” núm. 282, de 11 de marzo de 2019. De acuerdo con la decisión del Consejo de Ministros, la demanda hizo expresa invocación del artículo 161.2 CE y del segundo inciso del artículo 77 LOTC, a efectos de que se acordara la suspensión de la disposición recurrida.
Los hechos y fundamentos de Derecho que la demanda expone pueden sintetizarse así:
A) En el origen de la Resolución impugnada se encuentra la propuesta de resolución de creación de una comisión de investigación sobre la monarquía, que fue presentada por los grupos parlamentarios de Junts per Catalunya (JxCAT), Republicà (ERC), Catalunya en Comú Podem (CATECP) y el subgrupo parlamentario de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent (CUP-CC). Esta propuesta –cuya traducción en castellano incorpora la demanda− fue admitida a trámite en el Parlamento de Cataluña el día 26 de noviembre de 2018 y publicada en el “Butlletí Oficial” de la misma Cámara el día 28 siguiente.
Tras el correspondiente debate, el Parlamento autonómico aprobó el día 7 de marzo de 2019 (por 71 votos a favor y 56 en contra) la Resolución 298/XII, de creación de la Comisión de Investigación sobre la Monarquía, publicada en el “Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya”, núm. 282, de 11 de marzo de 2019. El abogado del Estado incorpora a su demanda traducción al castellano de esta Resolución, cuya única versión oficial, en catalán, es del siguiente tenor:
“El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 7 de març de 2019, ha debatut el text de la Proposta de resolució de creació d’una comissió d’investigació sobre la monarquia (tram. 252-00016/12), presentada pel Grup Parlamentari de Junts per Catalunya, el Grup Parlamentari Republicà, el Grup Parlamentari de Catalunya en Comú Podem i el Subrgup Parlamentari de la Candidatura d’Unitat Popular-Crida Constituent.
Finalment, d’acord amb l’article 67 del Reglament, ha adoptat la següent
Resolució
El Parlament de Catalunya acorda crear la Comissió d’Investigació sobre la Monarquia (CIM), i n’estableix l’objecte i el contingunt dels treballs, en els termes següents:
a) La Comissió d’Investigació sobre la Monarquía té per objecte investigar les activitats irregulars o delictives de persones vinculades a la família reial espanyola, incloses les destinades a forçar el trasllat del domicili social de bancs, grans empreses i multinacionals fora del territori de Catalunya.
b) Els contingunts bàsics objecte d’investigació de la Comissió són els següents:
Primer. Les actuacions destinades a forçar el trasllat del domicili social de bancs, grans empreses i multinacionals fora de Catalunya durant els dies posteriors al referéndum d’autodeterminació de l’1 d’octubre de 2017.
Segon. Les estructures de corrupció vinculades a la família reial espanyola i a persones que hi estan o hi han estat relacionades.
Tercer. Els presumptes comptes irregulars de l’anterior cap de l’Estat a Suïssa i altres paradisos fiscals a nom de terceres persones, la provinença d’aquest capital, i les altres activitats irregulars o delictives d’aquestes persones que es puguin derivar de les declaracions de Corinna zu Sayn-Wittgenstein.
c) La Comissió d’Investigació sobre la Monarquia pot incorporar especialistes en un nombre no superior al de diputats que en són membres.
Palau del Parlament, 7 de març de 2019”
En sesión celebrada el día 15 de marzo de 2019, el Consejo de Ministros acordó la impugnación de esta Resolución (arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC), con expresa invocación del artículo 161.2 CE, a efectos de su suspensión, una vez que la Comisión Permanente del Consejo de Estado emitiera, el día anterior, su dictamen núm. 202/2019, que se adjunta a la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el art. 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.
La impugnación de la Resolución se realiza in toto, dado que su contenido guarda –según se dice− una indudable unidad de sentido, visto el propio nombre de la Comisión creada.
B) La fundamentación jurídica de la demanda es, en síntesis, la siguiente:
a) Se argumenta, en primer lugar, sobre la admisibilidad de esta impugnación y, en especial, sobre el carácter recurrible de la Resolución objeto de la misma. En este sentido, se destaca que el procedimiento al que se acude (art. 161.2 CE y artículos 76 y 77 del Título V LOTC) ha sido empleado por el Estado, en ocasiones anteriores, para impugnar acuerdos y resoluciones parlamentarias, citándose, como ejemplos, las demandas que dieron lugar a las SSTC 42/2014, de 25 de marzo, 259/2015, de 2 de diciembre, y 136/2018, de 13 de diciembre, así como la formalizada contra la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, de 11 de octubre de 2018, sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia (que ha sido resuelta en sentido estimatorio con posterioridad a la presentación de la demanda de autos por la STC 98/2019, de 17 de julio).
La demanda destaca que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, este procedimiento tiene “sustantividad propia”, lo que, sin embargo, no ha impedido al mismo Tribunal admitir que, a su través, puedan alegarse, junto a motivos sustantivos, otros de carácter competencial, citándose al efecto las SSTC 136/2018, de 13 de diciembre, y 32/2015, de 25 de febrero.
Acto seguido, el escrito del abogado del Estado recuerda la doctrina constitucional sobre los actos susceptibles de ser sometidos a control por este cauce: (i) tales actos han de ser manifestación de la voluntad de la propia comunidad autónoma, esto es, proceder de órganos capaces de expresar su voluntad; (ii) que constituya, además, expresión de la voluntad institucional de la misma comunidad autónoma, esto es, que no se presente como acto de trámite en el procedimiento de que se trate; y (iii) que se trate de un acto que deba tener, siquiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos (ATC 135/2004 y SSTC 42/2014 y 259/2015).
Se observa, a continuación, que el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a si el acto de creación de una comisión parlamentaria es susceptible de ser sometido a control constitucional (ATC 141/2016, de 19 de julio, dictado en incidente de ejecución). El Tribunal, señala el abogado del Estado, ha fijado con claridad el carácter impugnable del acto de creación de una comisión parlamentaria, al tratarse de un acto parlamentario que, sin perjuicio de su marcado carácter político, tiene también una indudable naturaleza jurídica, pues la creación de una comisión de investigación es en sí misma manifestación de un efecto jurídico y pone fin a un procedimiento parlamentario, constituyendo una manifestación acabada de la voluntad de la Cámara (órgano capaz de expresar la voluntad institucional de la comunidad autónoma) con independencia de los trabajos de esa comisión.
En aplicación de esta doctrina, entiende el escrito del abogado del Estado que también la Resolución 298/XII, que ahora se impugna, es susceptible de ser sometida a control de constitucionalidad, pues ha sido dictada por el Parlamento de Cataluña, órgano que representa al pueblo de Cataluña (art. 55.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC en lo sucesivo), en el ejercicio de una función estatutariamente conferida (art. 59.6 EAC, referido a la organización del Parlamento), función que se encuentra en este caso directamente vinculada con la de control de la acción política y de gobierno (art. 55.2 EAC).
La Resolución impugnada –se añade− constituye un acto perfecto o definitivo, pues es una decisión adoptada por el Parlamento, tras debate y votación, de modo que se presenta como manifestación institucional de su voluntad acabada, porque ha puesto fin al procedimiento de aprobación de aquélla por parte del Pleno del Parlamento; y, por último, tiene naturaleza jurídica, con producción de efectos de ese carácter, no solo un alcance político. Se invoca en la demanda, en cuanto a esto último, la STC 90/1985, de 22 de julio (FJ 2).
Todos los apartados de la Resolución –se concluye− son susceptibles de producir efectos jurídicos y no meramente políticos, dado que la Comisión producirá inmediatos efectos del primer tipo con la participación de expertos y los llamamientos para comparecencia a personas cuyo testimonio se vincule a su objeto. Todos los apartados –se reitera− guardan una indudable unidad de sentido, pues persiguen el mismo fin: se trata de una Comisión de investigación sobre la Monarquía. La Resolución que la ha creado encaja perfectamente, en definitiva, en este cauce procesal.
b) La demanda sostiene que la Resolución impugnada –toda ella− está, en primer lugar, incursa en vicios competenciales determinantes de su inconstitucionalidad, lo que se argumenta tras citar el art. 67.1 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC en lo que sigue), de conformidad con el cual el acuerdo de creación de una comisión de investigación debe delimitar su objetivo y alcance, así como los contenidos básicos del plan de trabajo, y luego de referirse, en relación con ello, a los apartados “a” y “b” de la misma Resolución, antes transcrita.
Desde la perspectiva de las funciones atribuidas a un parlamento autonómico para el control e impulso de la acción de gobierno y la exigencia de responsabilidad política, la constitución de una comisión de investigación “sobre las actividades irregulares o delictivas de personas vinculadas a la familia real, incluidas las destinadas a forzar el traslado del domicilio social de bancos, grandes empresas y multinacionales fuera del territorio de Cataluña” queda fuera de tales funciones, por tratarse la Jefatura del Estado de una institución que se sitúa al margen del sistema institucional propio autonómico, quedando, en suma, fuera del ámbito de actuación parlamentaria de su investigación.
El Parlamento de Cataluña, según el EAC, queda delimitado en el ámbito propio de sus funciones por un doble plano: territorial (arts. 9 y 14.1 EAC) y material, puesto que, de acuerdo, con el art. 55.2 EAC “el Parlamento ejerce la potestad legislativa, aprueba los presupuestos de la Generalitat y controla e impulsa la acción política y de gobierno”, siendo “la sede donde se expresa preferentemente el pluralismo y se hace público el debate político”. Parece razonable sostener, por ello, que el Parlamento controla e impulsa la acción política y de gobierno en el ámbito de las funciones y tareas que le encomienda el Ordenamiento jurídico y en relación con las instituciones propias o sistema institucional de la Comunidad Autónoma de Cataluña (apartados 1, 2 y 3 del artículo 2 EAC), lo que se apreciaría con nitidez ante la regulación que, sobre la función de control e impulso político, se contiene en el RPC (Capítulo III del Título IV: arts. 149 a 173).
Las funciones que ejerce la Cámara autonómica sobre los distintos órganos que se incardinan en el sistema institucional de la Generalitat afectan –se añade− a una pluralidad de supuestos, que pueden sistematizarse en dos ámbitos, el relativo al control de la acción de gobierno (investidura del presidente de la Generalitat, exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura y la cuestión de confianza, debates generales y, entre otros instrumentos que la demanda cita, preguntas, mociones derivadas de interpelaciones y propuestas de resolución) y el atinente a las instituciones de relevancia estatutaria y otras instituciones (relaciones del Parlamento con el Sindic de Greuges, con la Sindicatura de Cuentas, con el sector audiovisual y los medios públicos de comunicación y, en fin, con corporaciones, entidades y asociaciones). Desde una perspectiva subjetiva, existe un límite material en el RPC, pues solo puede ejercerse el control de la acción de gobierno con relación a la actividad desarrollada por el propio presidente de la Generalitat, por su Gobierno, por los departamentos en que pueda estructurarse y a la realizada por las distintas instituciones autonómicas.
Según el abogado del Estado, esta actividad de control del aparato institucional autonómico se complementa con la posibilidad de crear comisiones parlamentarias de investigación y así el art. 59.6 EAC prevé que “el Parlamento puede crear Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de relevancia pública que sea de interés de la Generalitat”, añadiendo que “las personas requeridas por las Comisiones de investigación deben comparecer obligatoriamente ante las mismas, de acuerdo con el procedimiento y las garantías establecidas por el Reglamento del Parlamento” y que deben “regularse por ley las sanciones por el incumplimiento de esta obligación”.
Por su parte, el art. 67.1 RPC prevé que el Pleno, a propuesta de dos grupos parlamentarios, de la quinta parte de sus miembros, de la Mesa –oída la Junta de Portavoces− o del Gobierno “puede acordar la creación de una comisión de investigación sobre cualquier asunto de interés público que sea de la competencia de la Generalitat” y que el acuerdo de creación “debe delimitar su objetivo y alcance, así como los contenidos básicos del plan de trabajo”. Esta regla general, que supone exigir que el objeto no se refiera solo a cualquier asunto de interés público, sino a que sea, además, competencia de la Generalitat, se corrobora, por ejemplo, en el art. 68.1.a) del RPC, que, al regular las comparecencias de testigos ante estas comisiones, señala que se rigen, entre otras, por la norma de que “la comparecencia únicamente puede requerirse con relación a cuestiones que son competencia de la Generalitat”.
En el parecer del abogado del Estado, no cabe duda alguna de que la cláusula “cualquier asunto de interés público”, que aparece recogida en el EAC y en el RPC, contiene un límite material que viene dado por el ámbito de competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, límite, asimismo, advertido por la mejor doctrina científica.
Pues bien, la Resolución impugnada incurre en extralimitación competencial, dado que el objeto de la misma (en los términos de su letra “a”) queda al margen del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma. Del objeto de la Comisión de Investigación se deduce que el propósito de la misma es investigar fundamentalmente, tanto las actividades de S. M. el Rey Felipe VI, como las del Rey Emérito, pues la Familia Real a la que la Resolución se refiere se encuentra actualmente conformada por seis miembros (Real Decreto 1368/1987, de 6 de noviembre, afectado por la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, y Real Decreto 470/2014) e, indudablemente, y de acuerdo con la justificación que los grupos proponentes realizaron en el debate celebrado en el Parlamento catalán el día 7 de marzo de 2019, es la actividad de S. M. el Rey y la del Rey Emérito las que constituyen el objeto de la Comisión.
Desde la perspectiva de las funciones atribuidas a un parlamento autonómico en orden al control e impulso de la acción de gobierno, el sometimiento a una comisión de investigación de la actuación de la Jefatura del Estado queda fuera de aquellas funciones, por tratarse de una institución del Estado, que se encuentra al margen del sistema institucional autonómico. Ello supone que la Resolución impugnada vulnera directamente los arts. 59.6 EAC y 67.1 RPC.
c) La demanda aduce también motivos de inconstitucionalidad de carácter sustantivo.
Se habría infringido, en primer lugar, el artículo 117.3 CE, en punto a la reserva jurisdiccional que corresponde constitucionalmente y de modo exclusivo a juzgados y tribunales. Tras citar determinados pasajes de la STC 85/2018, de 19 de julio (FFJJ 5 y 6), se afirma la imposibilidad de que las comisiones de investigación ejerzan la función jurisdiccional, de conformidad con lo sentado en el ATC 664/1984 (FJ 1) y en las SSTC 46/2001, de 15 de febrero (FJ 2); 39/2008, de 10 de marzo (FJ 7); y 133/2018, de 13 de diciembre [FJ 8.a)]. Según refiere la demanda, el corolario de esta doctrina constitucional es evidente: al parlamento, en el ejercicio de su actividad investigadora, no le corresponde calificar jurídicamente los hechos investigados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos.
Sin embargo, el acuerdo de creación de esta Comisión, con carácter previo a la celebración de sus sesiones, califica jurídicamente eventuales actos o conductas punibles (“actividades irregulares o delictivas”) y, asimismo, procede a su atribución o imputación individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación, en este caso el Jefe del Estado, S. M. el Rey Felipe VI, y al anterior Jefe del Estado, S. M. el Rey Emérito. Esta última conclusión se obtiene con nitidez de la lectura conjunta del acuerdo de constitución de la Comisión (“personas vinculadas a la familia real”), de las intervenciones de diferentes parlamentarios en el debate previo (en las que se alude expresamente a la actividad del Jefe del Estado) y de los contenidos básicos de la Comisión (que se refieren en su apartado “c” a actuaciones del anterior Jefe del Estado). Por tanto, el objeto de la Comisión de Investigación, tal y como se encuentra enunciado, determina la inconstitucionalidad de su creación.
Se habría conculcado, asimismo, lo dispuesto en el art. 56.3 CE, de conformidad con el cual “la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad”, añadiendo el precepto que “[s]us actos estarán siempre refrendados en la forma que establece el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2”. El refrendo supone, de acuerdo con el art. 64.2 CE, “la asunción de la responsabilidad de los actos del Rey por las personas que los refrenden” (se cita al respecto la STC 5/1987, de 27 de enero). Tanto la inviolabilidad como la no sujeción a responsabilidad del Jefe del Estado –se añade− son prerrogativas plenamente compatibles con el Estado de Derecho, pues los actos del Rey como Jefe del Estado han de encontrarse siempre explícita o implícitamente refrendados, siendo responsables, tanto política como jurídicamente, “las personas que los refrenden”.
No cabe, sin embargo, en nuestro Estado constitucional el sometimiento a control político, a través de una comisión de investigación, de la persona del Rey, pues en la medida en que constitucionalmente todos sus actos como Jefe del Estado han de estar refrendados, el responsable de los mismos será, en todo caso, el órgano refrendante. Ello no significa la exclusión de la crítica política a la propia Jefatura del Estado por parte de los ciudadanos o de los representantes políticos, pues cabe recordar el amplio margen que la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha venido dando a la libertad de expresión, pero sí supone la exclusión de una comisión de investigación por parte de un parlamento autonómico con la finalidad de realizar directamente un control político, y menos aún, un control jurisdiccional, sobre la actuación del Jefe del Estado. Tanto la prerrogativa de la no sujeción a responsabilidad, como la de la inviolabilidad, son absolutas y abarcan también la actuación privada o personal, comprenden todo el tiempo en que se ejerce la Jefatura del Estado y tienen efectos jurídicos permanentes, de modo que tales prerrogativas, no solo se extienden a los actos de S. M. el Rey, sino también a aquellos actos de S. M. el Rey Emérito que se proponen como objeto de la Comisión de Investigación. Se transcribe al respecto un pasaje del dictamen del Consejo de Estado, previo a la presente impugnación.
d) Seguidamente, el escrito del abogado del Estado hace aplicación de la doctrina expuesta a cada uno de los apartados impugnados: (i) El propio título de la Comisión de Investigación sobre la Monarquía incurre en extralimitación de la competencia del Parlamento de Cataluña, por la inviolabilidad de S. M. el Rey Felipe VI y S. M. el Rey Emérito y su carácter de no responsable; (ii) el apartado “a” añade a lo anterior la investigación sobre delitos y actividades irregulares, lo que incluye las alegadas, y en ningún caso acreditadas mínimamente, actividades delictivas, que no pueden ser investigadas por una comisión parlamentaria; (iii) en cuanto al apartado “b”, respecto de su punto primero –cuya alegación carece de fundamento alguno− cabe reiterar lo expuesto sobre la incompetencia del Parlamento para exigir responsabilidad a S. M. el Rey y la falta de competencia de la Comisión para investigar delitos; respecto de su punto segundo, lo ya dicho sobre la falta de competencia y la incompatibilidad con la reserva jurisdiccional penal para investigar delitos y, en fin, respecto del punto tercero –cuya veracidad no se fundamenta−-, además de lo ya afirmado, debe reiterarse que una comisión de investigación no puede investigar delitos, máxime sobre el Rey Emérito que tiene, en virtud de la Ley Orgánica antes mencionada, aforamiento ante el Tribunal Supremo por las actuaciones posteriores al ejercicio de la Jefatura del Estado y la inviolabilidad y la exención de responsabilidad por hechos cometidos antes de su abdicación. El análisis de cada uno de estos apartados confirma lo ya expresado, que la Resolución tiene una unidad de sentido y debe ser anulada en su totalidad.
El escrito de impugnación finaliza con la súplica de que sea declarada la inconstitucionalidad y nulidad de la Resolución impugnada.
En otrosí se solicitó, con cita del artículo 161.2 CE y del segundo inciso del artículo 77 LOTC, que se acordase la suspensión de la Resolución recurrida.
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